Историческая справка

PeterTheFirst

20 мая 2004 г. Указом Президента Российской Федерации Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная служба по атомному надзору преобразованы в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, а функции в сфере экологического надзора переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

23 декабря — профессиональный День Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Постановление Коллегии Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 04.08.2006 г. № 3).

К истории горного и промышленного надзора в России

Первое упоминание о создании государственного органа, осуществлявшего надзор в промышленности, относится к первой половине XVIII века.

23 декабря (10 декабря по старому стилю) 1719 года Петром I был подписан Указ об учреждении Берг-коллегии (горной коллегии) с целью обеспечения развития горного дела в России и осуществления надзора за горнозаводской промышленностью. До этого «рудосыскные», как и все другие «дела по горной части», находились в ведении местных властей. С этого времени началось формирование отечественной горной администрации с ее собственными местными органами, которые управляли казенными заводами и осуществляли надзор за частновладельческими.

Первоначально предметом этого надзора на протяжении почти двух веков была не безопасность горных работ и условий труда горнорабочих, а соблюдение права собственности на недра и связанных с этим правом узаконение уплаты горной подати, обязательная поставка золота и серебра в казну, позднее – порядок разработки и т.п.

Берг-Коллегия являлась центральным органом по руководству горной промышленностью в России и функционировала в 1719–1731 гг., 1742–1783 гг., 1797–1807 гг. (в перерывах Берг-Контора).

Берг-Коллегия имела местные органы – Берг-амты, переименованные в горные начальства (Казанское, Оренбургское, Пермское), подчинявшиеся Канцелярии главного правления сибирских, казанских и оренбургских заводов в Екатеринбурге. Заводы европейской части России, в том числе Тульской области, находились в ведомстве конторы Берг-Коллегии.

В своей деятельности Берг-Коллегия руководствовалась Берг-привилегией и Берг-регламентом, а также именными сенатскими указами.

Берг-привилегия — законодательный акт от 23 декабря 1719 года, определявший политику русского правительства в горной промышленности, являлся практическим руководством для Берг-Коллегии. Она гарантировала право наследственной собственности на заводы, ограждала промышленников от вмешательства в их дела губернаторов и воевод, обязывала Берг-Коллегию оказывать промышленникам техническую и финансовую помощь при строительстве заводов, провозглашала право свободной продажи железа.

Согласно Берг-привилегии полезные ископаемые объявлялись собственностью короны, и промышленники обязаны были платить в казну налог в размере 10% от прибыли (с 1724 года – 1 копейка с пуда выплавленного чугуна – так называемая десятина). В то же время Берг-привилегия охраняла феодальную собственность на землю: предпочтение при строительстве завода отдавалось владельцу земли; промышленник обязан был платить вотчиннику за пользование лесом и землей 1/32 долю прибыли. С целью привлечения квалифицированной рабочей силы Берг-привилегия освобождала мастеровых от рекрутской повинности и подушного налога (в середине XVIII века эти льготы для мастеровых были отменены). Берг-привилегия способствовала притоку капиталов в металлургию и ускорила развитие национальной промышленности. Действовала до 1807 года.

Берг-Коллегия и ее органы выполняли следующие функции: лабораторная экспертиза руд; отвод места под заводы, рудники; рассмотрение споров между промышленниками; взыскание с промышленников налогов и обязательных поставок меди и железа; приписка к заводам государственных крестьян, а также выдача разрешений на покупку крепостных к заводам; рассмотрение жалоб промышленников, приписных крестьян и мастеровых людей; осуществление карательных функций по отношению к крестьянам, проявлявшим «непослушание»; ограждение промышленников от вмешательства в их дела местной администрации; передача казенных заводов частным лицам и прием частных заводов в казну; управление казенными заводами, организация сбыта их продукции.

В 1743 году продолжателем петровских реформ В.Н. Татищевым были подготовлены Горный устав и Наказ шахтмейстеру (руководство по надзору за частновладельческими предприятиями), которые, будучи неутвержденными, применялись на практике вплоть до XIX века и были узаконены 7 января 1818 года.

В 1804 году, согласно проекту преобразования местного горного управления и в связи с увеличением объёмов горных работ, Российская империя была поделена на пять горных округов – административных районов, в пределах которых концентрировались горные предприятия и во главе которых стояли берг-инспекторы. В соответствии с Горным положением, утверждённым в 1806 году, первый горный округ с правлением в Перми включал в себя горные районы «хребта Уральского», второй с правлением в Москве – «замосковные», к которым относились предприятия и Тульской губернии.

После 1861 года долго существовала так называемая «горная полиция» от немецкого Bergpolizei. Горную полицию, как систему мер по надзору за безопасностью в горной промышленности, необходимо отличать от горной полиции – института горных исправников, обеспечивавших «охранение общественного порядка и спокойствия на частных золотых промыслах» и подчинённые тем же самым органам горного управления. Мы говорим о «горной полиции» как о первом русском названии специального горного надзора за безопасностью. В 1893 году это понятие раскрывалось следующим образом: «Во всех современных законодательствах имеются постановления, направленные к предупреждению хищнической разработки ископаемых, но главная задача современной горной полиции – безопасность горных работ и промыслов. Вследствие опасностей, сопряжённых с горными работами, последние подвергаются особенно детальному надзору, и нигде осуществление полицейских задач не связанно с такими чрезвычайными, часто миллионными издержками, как в горном деле. Законом 13 мая 1880 г. установлены у нас основные правила о порядке производства горнопромышленных работ. Правила эти обязательны для горных промыслов на каких бы то ни было землях, за исключением казачьих. О предполагаемом начале, возобновлении или прекращении горных работ, о предвидимой при разработке опасности или о происшедшем уже несчастном случае горнопромышленники обязаны уведомлять членов местного горного управления, а также представлять планы предположенных работ и указывать лицо, ответственное за ведение разработки. Работы должны производиться так, чтобы они не представляли опасности для жизни и здоровья рабочих и соседних жителей, равно для строений и другого имущества их, для путей сообщения, для источников минеральных, равно как и тех, которые необходимы для снабжения водою населённых мест. Подобное указание необходимых для этого государственных имуществ, который публикует во всеобщее сведение особую обязательную для горнопромышленников инструкцию…Ныне действует обширная инструкция от 2 июля 1888 г. по надзору за производством горных работ вместе с инструкцией от 24 июня 1888 г. по производству маркшейдерских работ (т.е. по надзору за ведением плана разработки). Инструкция от 2 июля 1888 г. пополнена правилами от 16 января 1892 г. для производства работ на золотых промыслах, которые впервые подвергнуты правильному техническому надзору в видах их безопасности. Инструкции эти между прочим содержат в себе наставления о креплении выработок, о закладке выработанных пространств пустою породою, о сигналах, о выходах из рудников, о спуске и подъёме рабочих и материалов, об употреблении взрывчатых веществ, паровых котлов и машин, об ограждении людей и животных от падения, о предотвращении пожаров и вредного воздействия скопляющегося в рудниках газов и воды, о вентиляции и т.п. Горнопромышленник, не использовавший в определённый ему срок указаний должностных лиц на средства к исправлению недостатков работ, привлекается к судебной ответственности. Если двукратное, по приговору судебного места, наложение наказания не побудило горнопромышленника к исполнению предписанных мер, то последние приводятся в исполнение на его счёт местным горным управлением, которое, под своей ответственностью, может это сделать и до привлечения виновного к суду. Если для ограждения безопасности необходима окончательная или временная остановка горных работ, то об этом составляется на месте письменный акт в присутствии горнопромышленника и двух свидетелей…».

Законом от 9 марта 1892 года была учреждена особая горнозаводская инспекция, состоящая из окружных инспекторов и их помощников и вновь учреждённых при местных горных управлениях присутствий по горнозаводским делам. Так безопасность ведения горных работ стала предметом специального, организованно оформившегося надзора. Именно эти присутствия по горнозаводским делам были объединены в 1899 году с присутствиями по фабричным делам.

Первоначально надзор за условиями и безопасностью труда не был для Фабричной инспекции первостепенной задачей. Она контролировала прежде всего соответствие законам о работе малолетних и женщин, соблюдение владельцами предприятий договоров о найме и правил штрафования рабочих, выступая в качестве третейского судьи в случае конфликта предпринимателя с рабочими. На фабричных инспекторов были возложены обязанности по ведению фабричной статистики. Контроль за условиями и безопасностью труда был недостаточно дифференцированной функцией Фабричной инспекции и осуществлялся лишь в связи с вышеназванными задачами.

К проблемам безопасности неизбежно обращался горный надзор, поскольку специфика горной промышленности включат в себя постоянное присутствие естественных опасностей. Фабричные же инспектора имели дело непосредственно с безопасностью, лишь выполняя функции котлонадзора. Но для надзора за безопасностью труда не существовало законодательной основы, хотя объективная необходимость вычленения этой специальной надзорной функции становилась всё более очевидной в процессе социального и промышленного развития. Именно по этой причине законом 1886 г. предусматривалось право присутствий по фабричным делам издавать обязательные постановления «о мерах, которые должны быть соблюдаемы для охранения жизни, здоровья и нравственности рабочих во время работы, а также в отношении врачебной помощи рабочим». Но дело в том, что таким правом уже обладали земства и городские думы. Разнообразия условий на территории империи привело к тому, что многие постановления такого рода противоречили друг другу, а присутствие по фабричным делам вступили в конфликт с местными органами власти. Показательно, что этот конфликт был обусловлен конкретными недостатками фабричного законодательства, которым ещё не была определена и не поручалась кому-либо функция надзора за условиями и безопасностью труда, лишь эпизодически выполняемая Фабричной инспекцией. Это был конфликт из-за отсутствия специального надзора, соответствующих полномочий и их разграничения. Таким образом возникла объективная необходимость организации специального надзора за безопасностью труда.

В частности и этот конфликт послужил причиной реорганизации Фабричной инспекции в 1899 году. В соответствии с законом от 7 июня 1899 года издание обязательных постановлений по охране жизни и здоровья работающих стало исключительным правом Главного присутствия по фабричным и горнозаводским делам. Это ещё не открывало возможностей для организации эффективного надзора за безопасностью труда. Тем не менее закон от 7 июня 1899 года явился вехой в развитии надзора: в нём была впервые определена и отнесена к компетенции надзорных органов одна из основных составных задач надзора – создание подзаконных нормативных документов. Обязанностью главного присутствия стало издание «инструкций и правил по всем предметам надзора, издание общих правил по охране жизни, здоровья и нравственности рабочих». Отсюда естественно вытекала и вторая задача: контроль за выполнением требований указанных документов. Старейший специальный надзор – котлонадзор, как самостоятельная функция, выделенная из общего надзора за промышленной безопасностью, начал свою деятельность в XIX веке. С развитием котлостроения участившиеся взрывы и, как следствие, травмирование и смерть рабочих вызывали необходимость установления надзора за содержанием и правильной эксплуатации котлов. В России безопасность эксплуатации котлов контролировалась с 1843 года губернскими инженерами. В 1894 году этот котлонадзор был передан Фабричной инспекции Министерства торговли и промышленности. В это же время были разработаны правила по устройству и эксплуатации котлов, согласно которым в целях предупреждения взрывов котлы подвергались один раз в два года наружному и один раз в шесть лет внутреннему осмотру. Надзор за котлами носил государственный характер, однако с образованием в 1901 году Отдела котлов и двигателей при собрании техников в Варшаве и в 1902 году Московского союза владельцев паровых котлов, машин и электрических аппаратов надзор за паровыми котлами стал носить частный характер. В 1910 году функции надзора были переданы обществам котловладельцев с предоставлением прав проведения освидетельствования и осмотра паровых котлов наравне с фабрично-заводской инспекцией. Кроме основных функций, общества создавали специальные школы по обучению кочегаров (операторов), принимали участие в разработке надёжных конструкций котлов и контрольных приборов к ним.

Советский период истории надзора начался 17 мая 1918 года, когда Советом Народных Комиссаров был принят Декрет об учреждении инспекции труда, подчинённой Наркомату труда. Инспекторы труда должны были избираться профсоюзными организациями и утверждаться областными комиссарами труда. На Инспекцию труда возлагалось «наблюдение, контроль за проведением в жизнь декретов, постановлений и т.п. актов советской власти в области охраны интересов трудящихся масс, а равно и непосредственное принятие необходимых мер по охране безопасности, жизни и здоровья рабочих и работниц». Тем же Декретом на Наркомат труда было возложено и «принятие неотложных мер к организации технического надзора и наблюдения за паровыми котлами». Преемственность по структуре функций с дореволюционной Фабричной инспекцией здесь не вызывает сомнений.

Для квалифицированного надзора за безопасностью предупреждения несчастных случаев и выполнения функций котлонадзора в августе 1918 года в развитие идей Декрета об инспекции труда была создана Техническая инспекция из специалистов инженеров. Технические инспектора работали в сотрудничестве с инспекторами труда, но проводили и самостоятельные проверки.

30 января 1922 года Декретом Совнаркома в составе Главного управления горной промышленности ВСНХ было создано Центральное управление горного надзора (ЦУГН), задачи которого определялись необходимостью скорейшего восстановления после гражданской войны горнодобывающей промышленности. Они включали в себя наблюдение за выполнением горными предприятиями законов и распоряжений правительства в области горного дела, контроль за соблюдением правил безопасности ведения горных работ, технический надзор, в том числе за паровыми котлами с их освидетельствованием, учёт и анализ производственного травматизма, расследования аварий, надзор за маркшейдерскими работами и руководства горноспасательными и испытательными станциями. И для этой службы функция надзора за безопасностью ведения работ оставалась не первом плане.

В этом же году в составе Наркомата труда СССР и наркоматов союзных республик была образована государственная горнотехническая инспекция, а на местах окружные, губернский, районные и участковые инспекции, которые выполняли функцию котлонадзора.

В эти годы развитие надзорной службы значительно усложнилось из-за ведомственного беспорядка, в виду чего предприятия не имели общих правил безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, т.е. повторялись те же ошибки, что и до 1899 года, так было вплоть до 1954 года.

Постановлением Совета Министров СССР № 3582 от 17.10.1947 было образовано Главное управление горного надзора при Совете Министров СССР.

В 1954 году горный надзор получил статус государственного, начался процесс организованного объединения различных видов надзора на базе исторической и территориальной совместимости. Для объединения функций Постановлением Совета Министров СССР № 1316 от 1 июля 1954 года был образован Комитет по надзору при Совете Министров СССР (Госгортехнадзор СССР) на базе главного управления горного надзора министерства геологии и охраны недр, Главной государственной инспекции котлонадзора Министерства электростанций и Государственной технической инспекции Министерства нефтяной промышленности СССР, на который были возложены обязанности: надзор за соблюдением правил техники безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых на предприятиях горнодобывающей промышленности, а также горных и буровых работах в геологических партиях; горно-геологический контроль за правильной эксплуатацией месторождений полезных ископаемых и применением наиболее эффективных систем их разработки в части полноты выемки разведанных запасов и т.д.

В том же 1954 году Постановлением Совета Министров СССР для преодоления ведомственной подчиненности Госгортехнадзору СССР были передано управление горными округами. Согласно Постановлению Совета Министров № 1263 от 13 июля 1955 года в подчинение Госгортехнадзора СССР были переданы горнотехнические инспекции министерств и ведомств союза.

На основании Постановления Совета Министров СССР от 13.07.1955г. №1263 было образовано Тульское управление Госгортехнадзора СССР.

Таким образом, Госгортехнадзор СССР стал единственным органом в стране, координирующим надзор за соблюдением правил безопасности при ведении работ на опасных производствах. Система управления народным хозяйством претерпевала многочисленные реорганизации, не оставляя в стороне и надзор за соблюдением безопасности на опасных производствах.

В 1957г. в результате объединения Сталиногорского и Тульского управлений был создано Управление Тульского округа Госгортехнадзора СССР, в состав которого вошли 11 центральных областей России. В 1960г. после реорганизации в состав Управления Тульского округа вошли 4 области (Тульская, Калужская, Орловская, Рязанская), в 1961г. – вместо Рязанской области вошла Брянская область.

В 1958 году Госгортехнадзор СССР был ликвидирован, а его функции были переданы республиканским комитетам и инспекциям. Однако через 10 лет Госгортехнадзор СССР был возрождён, а в 1989 году его объединили с Госатомнадзором СССР, и меньше двух лет он функционировал как Госгоратомнадзор СССР. Это слияние оказалось не состоятельным, и в ноябре 1990 года Госгортехнадзор РСФСР вновь стал самостоятельным.

В последующие годы наряду с реорганизацией исполнительной власти система Госгортехнадзора претерпела ряд изменений. Указом президента Российской Федерации от 12.11.92 № 1355 он стал именоваться «Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России)». «Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России» было утверждено Указом президента России от 18.02.1993 г.

Приказом Госгортехнадзора России от 05.01.1998г. Управление Тульского округа переименовано в Управление Приокского округа, которое по 01.01.2005г. осуществляло свою деятельность на территории 4-х областей: Тульской, Брянской, Орловской, Калужской с центром в г. Туле.

9 марта 2004 г. Указом Президента Российской Федерации Федеральный горный и промышленный надзор России преобразован в Федеральную службу по технологическому надзору с передачей ей функций по контролю и надзору упраздненного Министерства энергетики Российской Федерации и преобразованного Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

20 мая 2004 г. Указом президента российской Федерации Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная служба по атомному надзору были преобразованы в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В 2005г. было сформированы Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора.

В 2009 году, в связи с реорганизацией территориальных органов Ростехнадзора в соответствии с приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 23 декабря 2008 года №342 «Об утверждении схемы размещения территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» было образовано Приокское управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора, в состав которого вошли Тульская, Калужская, Орловская, Рязанская и Брянская области, с центром в г.Туле.